Prax čerpania štrukturálnych fondov, najmä zo starého programového obdobia 2007 – 2013, ukázala, že kľúčovou a problematickou fázou projektového cyklu je práve verejné obstarávanie. Mnoho schválených projektov nebolo preplatených z dôvodu identifikovaných chýb vo verejnom obstarávaní. Aby sme v novom programovom období 2014 – 2020 minimalizovali toto riziko, porozprávali sme sa Jánom Hámorníkom, ktorý sa implementácii projektov financovaných z verejných zdrojov venuje už niekoľko rokov.
Ako vnímate samotnú podstatu a zmysel verejného obstarávania pri čerpaní štrukturálnych fondov, príp. iných verejných zdrojov?
Problematika verejného obstarávania v podmienkach Slovenska je veľmi zložitá. Je spojená s veľkým množstvom problémov a netransparentnosťou. Nič to však nemení na skutočnosti, že jeho realizácia je pri čerpaní verejných zdrojov – a teda aj dotácií – nevyhnutná. Bez ohľadu na to, čo tvrdia odborníci a verejní funkcionári, problematika čerpania dotácií bude vždy spojená s určitou dávkou netransparentnosti a subjektivity zo strany poskytovateľa týchto zdrojov. Je to pochopiteľné, keďže vysoké objemy financií rozdeľujú ľudia, ktorí ich nevlastnia. Nemožno mať ale ružové okuliare a myslieť si, že je to iba prípad Slovenska. Podobné je to vo všetkých krajinách EÚ, aj v starých členských krajinách, ako je Nemecko, Francúzsko, Veľká Británia. Niekde je situácia lepšia, niekde horšia. Jedným z riešení, ako zvýšiť hospodárnosť a efektívnosť vynakladania verejných zdrojov, je práve účinný systém verejného obstarávania, ako i prísny systém jeho kontroly.
Aká je podľa Vášho názoru úroveň verejného obstarávania pri „eurofondoch“?
Prirovnal by som to k dospievaniu človeka. Ako sa mi ľudia vyvíjame, tak sa vyvíjal i proces a kvalita verejného obstarávania pri čerpaní dotácií. Pochopiteľne, štát, obce, mestá a iné verejné subjekty verejne obstarávali aj pred naším členstvom v EÚ, a teda pred možnosťou čerpať dotácie zo štrukturálnych fondov EÚ. Členstvo v EÚ nám však pri výkone verejného obstarávania prinieslo ďalšie povinnosti a rámec, ktorý musíme rešpektovať. V prípade predvstupových fondov a následne na začiatku programového obdobia 2007 – 2013 sa mnohé verejné obstarávania robili, takpovediac, „na kolene“. Vzniklo mnoho odborníkov – osôb spôsobilých na verejné obstarávanie, ktorí museli mať na výkon verejného obstarávania špeciálne povolenie. Mnoho z nich nemalo s výkonom verejného obstarávania žiadne skúsenosti, a preto sa mnohé súťaže robili metódou pokus a omyl. Nanešťastie, ani na druhej strane barikády kontrolór na strane poskytovateľa (riadiaceho orgánu) nemal dostatočnú prax, aby vedel adekvátne skontrolovať celú dokumentáciu z verejného obstarávania. V praxi to malo za následok, že bolo schválených mnoho nekorektných verejných súťaží. Na základe toho sa preplatili nemalé finančné prostriedky. Dodatočnými kontrolami, či už náhodnými auditmi alebo zámerne vytipovanými, boli aj po niekoľkých rokoch identifikované nedostatky, na základe ktorých riadiaci orgán vyrubil korekciu (vrátenie časti preplatenej dotácie späť) alebo dokonca odstúpil od zmluvy o NFP a z toho dôvodu požadoval vrátenie dotácie v 100-percentnej výške späť. Pre mnohé obce alebo súkromných žiadateľov to má v súčasnosti devastačné následky.
Nie každé verejné obstarávanie teda prebieha bez problémov. Aké sú najčastejšie dôvody zrušenia alebo predlžovania verejného obstarávania?
Začal by som na najvyššej úrovni, a teda na úrovni štátu, resp. EÚ. Nerád by som sa vyjadroval k legislatíve, keďže nie som právnik a zároveň by to nikam neviedlo. Zákon o verejnom obstarávaní sa časom mnohokrát novelizoval, každá novela so sebou priniesla svoje pozitíva i negatíva. Čo však vždy existovalo a existuje i v súčasnosti, je fakt, že i napriek platnosti akejkoľvek novely alebo zákona bolo v praxi množstvo prípadov, ktoré zákon neupravoval, a teda obec alebo mesto bolo v praxi potrestané aj napriek tomu, že sa snažilo postupovať presne v súlade s vtedy platnou legislatívou. Týkalo sa to napr. rozhodnutia, ktoré kritériá v súťažných podkladoch sú diskriminačné a ktoré nie alebo čo sa považuje za písomnú korešpondenciu, pošta alebo aj e-mail a mnohé iné. Aj keď to zákon presne neupravoval, riadiaci orgán ako kontrolná inštancia rozhodol, že písomná korešpondencia je iba tá, ktorá sa uskutočňuje prostredníctvom poštového styku a tým pádom máte po verejnom obstarávaní, keďže ste zvolili elektronickú korešpondenciu ako formu písomnej komunikácie.
S predchádzajúcim bodom súvisí ďalšia problematická skutočnosť. Ak si riadiaci orgán nie je istý a nevie rozhodnúť, požiada Úrad pre verejné obstarávanie, aby vo veci rozhodol. Ten, i keď má svoju maximálnu lehotu na rozhodnutie, nemusí ju v praxi dodržať a oneskorené rozhodnutie spôsobí predĺženie procesu verejného obstarávania, celého projektu, dokonca môže mať za následok predčasné ukončenie celého projektu. Stávalo sa to najmä nedávno pri ukončovaní starého programového obdobia 2007 – 2013, ktoré už neumožňovalo posunúť realizáciu projektu neskôr ako do roku 2015. V prípade, že ste teda neobdržali rozhodnutie zo strany Úradu pre verejné obstarávanie v lehote, kedy Váš projekt mohol byť zrealizovaný – do konca roku 2015, museli ste od projektu odstúpiť.
Ďalším častým nedostatkom je, že obstarávateľ síce vyhlási verejné obstarávanie v súlade s platnou legislatívou, ale nerešpektuje usmernenie k verejnému obstarávaniu vydané k danej výzve. Toto usmernenie síce neneguje zákon, ale často kladie povinnosti nad rámec zákona. Medzi najdôležitejšie usmernenia patria nariadenia, kedy je verejný obstarávateľ povinný predložiť dokumentáciu na kontrolu na riadiaci orgán. Môže ísť napr. o povinnosť predložiť dokumentáciu na tzv. ex ante kontrolu, t. j. predložiť súťažné podklady na kontrolu ešte pred oficiálnym vyhlásením obstarávania vo vestníku. Inokedy môže ísť o povinnosť predložiť dokumentáciu na tzv. ex post kontrolu pred podpisom zmluvy s úspešným dodávateľom. Tento druh kontroly akceptuje kontrolu po vyhlásení verejného obstarávania, ale neumožňuje podpísať zmluvu s úspešným uchádzačom. Mnoho obcí teda zrealizuje obstarávanie v súlade so zákonom, ale nepredloží dokumentáciu na ex ante kontrolu alebo podpíše zmluvu s úspešným uchádzačom, pričom kontrolný orgán bude konštatovať porušenie pravidiel a verejné obstarávanie vám zruší.
Medzi ďalšie časté podmienky kladené nad rámec zákona je aj napr. povinný počet oslovených potenciálnych dodávateľov. Riadiaci orgán si môže uplatňovať povinnosť pri predpokladanej hodnote zákazky nad 5 000 Eur bez DPH osloviť minimálne 5 potenciálnych subjektov a nie 3, ako je zaužívané.
Limit 5 000 Eur je dôležitý aj pri ďalšej povinnosti, ktorou je povinnosť uverejniť verejné obstarávanie na CKO. Táto povinnosť platí pre všetky zákazky financované zo štrukturálnych fondov, číže nie napr. zo štátnych dotácií akou je Environmentálny fond SR. Mnoho obcí a miest túto povinnosť nerešpektuje. Treba však uznať, že aj úroveň kontroly tejto povinnosti je zo strany riadiacich orgánov nízka, ale ako som už spomínal, mať schválené verejné obstarávanie ešte nič neznamená. Je dôležité ho mať v takej kvalite, aby bolo obhájiteľné v akomkoľvek čase a zvládlo kontrolu akéhokoľvek kontrolného orgánu v budúcnosti.
Veľa nedostatkov sa vyskytne aj pri realizácii tzv. malých verejných obstarávaní – prieskumov trhu. Keďže zákon explicitne neustanovuje, ako má prieskum trhu vyzerať, zaužíval sa určitý postup, ktorý je zo strany samospráv uplatňovaný. Práve v takomto prípade treba poznať usmernenie k prieskumu trhu definované priamo konkrétnou výzvou. Riadiaci orgán môže požadovať písomné stanovenie PHZ (predpokladanej hodnoty zákazky, pozn. red.), písomnú výzvu, test bežnej dostupnosti, písomné cenové ponuky, vyhodnotenie prieskumu, zápisnicu a pod. V tejto súvislosti by som rád upozornil na skutočnosť, že mnohé samosprávy majú svoje vlastné interné usmernenie, ako realizovať napr. prieskum trhu, preto aj keď deleguje výkon prieskumu trhu na tretí subjekt, je dôležité, aby ho so svojou internou smernicou oboznámila.
S akými ďalšími nedostatkami pri verejnom obstarávaní ste sa stretli?
Častým problémom je, že obce zvyknú predkladať na kontrolu „staré“, niekoľkoročné verejné obstarávania. Tie síce mohli byť uskutočnené korektne podľa vtedy platných noriem, ale riadiace orgány ich často aj tak neakceptujú. Odporúčam preto vždy si skontrolovať príručku pre prijímateľa. V nej je často uvedené, od akého dátumu sa bude dokumentácia akceptovať, napr. od 1. 1. 2014. V prípade, že to uvedené nie je, je dobré túto otázku prekonzultovať s riadiacim orgánom.
V praxi sa objavuje nedostatok aj pri určovaní PHZ (predpokladanej hodnoty zákazky), najmä, ak nie je určená na základe výkazu výmer. Týka sa to teda zákaziek na tovary a služby. Opäť zákon explicitne neustanovuje pravidlá, riadiaci orgán ich však môže mať relatívne prísne. Nemusí akceptovať telefonický prieskum, môže vyžadovať celý rad dokumentov, ako výzvu, vyhodnotenie, viacero cenových ponúk.
Vo verejnom obstarávaní sa objavujú chyby a nedostatky nielen na strane verejného obstarávateľa, ale i spracovateľa opisu zákazky. Pri stavebných prácach teda na strane projektanta, ktorý vypracoval projektovú dokumentáciu. Táto projektová dokumentácia môže obsahovať chyby, ktoré uchádzači pri spracovaní svojej ponuky identifikujú a dožadujú sa vysvetlenia. Táto situácia môže mať v praxi za následok zrušenie celého obstarávania – v prípade, že chyby v projektovej dokumentácii sú závažného charakteru. Ak chyby nie sú až také závažné, stačí jednotlivým uchádzačom poslať vysvetlenie k ich otázkam. Na to je však potrebná súčinnosť pôvodného spracovateľa – projektanta. Na otázky je verejný obstarávateľ povinný odpovedať bezodkladne. Často sa stáva, že projektant už nie je ochotný poskytnúť súčinnosť a na otázky odpovedať. Verejné obstarávanie sa predlžuje a komplikuje. Odporúčam preto pred vyhlásením verejného obstarávania sadnúť si s projektantom a dohodnúť sa na vzájomných povinnostiach. V prípade, že nie je možné konzultovať to s pôvodným projektantom, odporúčam nájsť si iného, aby po naštudovaní si projektovej dokumentácie na otázky mohol odpovedať.
Sú pri verejnom obstarávaní problémy aj na strane dodávateľov?
Samozrejme, tých problémov je mnoho. Ak by som sa mal vydariť, čo komplikuje samotný proces verejného obstarávania, tak jedným z častých problémov sú námietky. Mnoho uchádzačov predkladá námietky voči procesu verejného obstarávania a súťažným podkladom. Treba uznať, že mnoho námietok v prípade nezákonných postupov, diskriminačných kritérií je legitímnych, väčšia časť námietok je však bezpredmetná a neopodstatnená. Verejný obstarávateľ je však povinný sa k nim vyjadriť. Dokonca sa aj tento typ námietok môže dostať na Úrad pre verejné obstarávanie, aby v prípade námietky rozhodol. Úrad sa môže rozhodovať aj niekoľko mesiacov a verejné obstarávanie stojí.
Čo dumpingové ceny?
Áno, je to častý problém v podmienkach Slovenska. Mnohé firmy, aby sa dostali k zákazke, predkladajú cenové ponuku s cenami nižšími, ako sú ich reálne náklady. Predpokladajú, že v budúcnosti podpíšu k vysúťaženej zmluve dodatky, ktorými cenu navýšia na želanú alebo ani nemajú záujem zákazku dokončiť. Priznávam, že je to vážny problém, ktorý sa ťažko rieši. Sú verejní obstarávatelia, ktorí dávajú zdôvodniť nízke ceny, iní tieto ponuky automaticky vylučujú. Takéto konanie sa však nestretávajú s porozumením na strane týchto uchádzačov a spravidla toto konanie namietajú a opäť sa obec môže v procese zaseknúť. Celkovo by som v tejto súvislosti rád podčiarkol riziko podpisovania dodatkov, pretože to spravidla riadiace orgány nevidia radi. V prípade, že už musíte podpísať dodatok, dajte ho najprv na kontrolu a schválenie pred samotným podpisom riadiacemu orgánu. V prípade, že vám dodatok riadiaci orgán schváli, môžete pristúpiť k jeho podpisu.
Autor: Ivana Oravcová, Foto: Life of Pix